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石油天然氣體制改革的三大問題
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2014-11-18  來源:人民日報

  

黨的十八屆三中全會以來,石油天然氣行業展現出積極改革的熱情和決心。立足我國實際,借鑒國際經驗,推進石油天然氣體制改革,需要解決好三個重大問題。

如何處理政府與市場在油氣資源配置方面的關系

綜觀世界主要國家,石油天然氣體制可以分為政府主導和市場主導兩種典型模式。采用政府主導模式的國家有兩個基本特點:是發展中國家或轉型國家中的油氣生產和出口國;石油收入是政府收入的最重要來源。實現石油收入最大化,是這一模式的核心政策目標。政府往往通過其控股的國家石油公司壟斷油氣產業(特別是上游開采)生產經營權和對外合作權。采用市場主導模式的主要是發達國家。這些國家在能源政策上最關心的問題是油氣生產經營效率與進口安全,無論國內油氣勘探、生產、消費還是進口環節,市場機制都起決定性作用,政府作用主要體現在與能源安全直接相關的事務上。

可見,石油進口大國傾向于選擇市場主導模式,石油出口大國傾向于選擇政府主導模式。我國是僅次于美國的全球第二大石油消費國和進口國。主要石油進口大國的經驗表明,降低石油進口安全擔憂的最好方式是通過競爭提高石油勘探、生產、銷售、消費和進口各個環節的效率,激勵創新,從而減少對進口的依賴,而不是加強控制。因此,正確處理政府與市場在油氣資源配置方面的關系,應從我國作為世界石油天然氣進口大國這一基點出發,一方面讓市場真正發揮決定性作用,另一方面使政府在能源安全等事務上更好發揮作用,實現能源效率目標與能源安全目標各得其所。

如何處理政府與國家石油公司的關系

政府與國家石油公司的關系涉及國家油氣資源利益最大化及其實現機制問題。上世紀70年代以來,發展中國家或轉型國家中的絕大多數油氣生產國成立了國家石油公司,由此引出政府與國家石油公司在兩個層面上的關系:一是企業治理層面的政企關系,二是收入分配層面的政企關系。

企業治理層面的政企關系因國家石油公司定位不同而有所不同。一類國家石油公司定位為實現政府的政策目標,包括實現國家石油收入最大化、經濟發展、財富分配、就業等目標。政府通常采取控制董事會并通過相關法規政策來確保國家石油公司實現這些政策目標。比如,實行國內成品油低價政策以補貼下游消費者(委內瑞拉、伊朗、沙特等)。另一類以挪威為代表的國家石油公司則定位為實現商業目標,即實現包括國家股東在內的所有股東利益最大化,公司除了重大決策需要政府或國會批準,日常經營不受政府干預。

收入分配層面的政企關系主要受石油財稅制度影響,但無論采用哪一種石油財稅制度,也無論國家石油公司定位如何,國家獲得石油資源收入的絕大部分是共同選擇。比如,幾乎所有油氣資源豐富的阿拉伯國家,石油利潤的70%以上進入國家預算;作為市場化運營成功標桿的挪威國家石油公司,除了向國家繳納特許權使用費,石油生產的收入所得稅率為78%

我國政府與國家石油公司的關系主要存在兩個問題:一是國家石油公司的定位與實現機制不匹配。理論上國家石油公司定位于實現政府目標特別是石油安全目標,但現實中的企業行為卻是市場化的,而國家石油公司不同定位的實現機制是截然不同的。二是我國作為全球第四大石油生產國,國家石油公司定位和石油財稅制度安排都沒有體現國家石油公司是實現國家石油資源收入最大化工具的特點。所以,無論從企業治理層面還是從分配層面,我國國家石油公司與政府的關系都需要理順。

如何處理石油資源收入與國民福利的關系

國家石油資源收入本質上應歸屬國民,或用于改善國民福利。一般來說,國家主要通過特許權使用費、石油特別所得稅、暴利稅等方式獲得石油資源收入。從經濟學角度看,石油天然氣等礦產資源收入因具有如下特點而必須加強管理:資源的不可再生性決定的收入暫時性;價格和產量波動導致的收入波動性;石油天然氣資源產業一家獨大導致的抑制當地其他產業發展的效應。同時,為了促進國民代際公平,應把暫時性資源收入以主權投資基金的方式儲蓄起來。

在國家石油資源收入與國民福利方面,我國還缺乏實現國家油氣資源利益最大化的配套政策和制度。而且,目前對于油氣收入管理既沒有考慮這類收入的暫時性、波動性特點和代際公平問題,也沒有全體國民分享的機制安排。因此,這一關系需要梳理,相關政策和制度也需要進行調整或重建。

 

 

 

發表日期:2014-11-19
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